(高國新 廣州)
摘要：我國目前的土地征收的法律主要集中于土地管理法中。由于城市化、工業(yè)化的不斷推進，征地補償價格與征地賣地價格的巨大差異，令現(xiàn)行的法律規(guī)定已經(jīng)很難適應實踐的需求，政府在努力推動土地管理法的修改和《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺。
從總體趨勢來看，集體土地征收補償價格大幅提高是大勢所趨，但在土地管理法的修改和《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺前，在現(xiàn)行法律框架下合理評估集體土地征收補償價格，可協(xié)助增加土地征收雙方對被征地的補償價值共識，減少集體用地征收雙方的沖突，既能保障以及一定程度上提升被征收方的生活水平，亦能保障國家穩(wěn)定地進行社會建設以及促進社會繁榮。筆者提倡根據(jù)被征收用地的現(xiàn)用途、現(xiàn)狀收益狀況、對集體土地被征收方的生活保障程度、征收后用途的轉換類型作綜合考慮分類估價測算，并在文章中對各類型估價思路作描述。
關鍵詞：集體土地征收 征收評估發(fā)展趨勢 征收爭議 土地征收種類 估價技術路線
一、集體土地征收現(xiàn)行適用法律
集體土地征收明確以被征地者獲得公平補償為前提，對征收補償價格的確定主要依據(jù)《土地管理法》。土地管理法1986年立法以來，歷經(jīng)兩次修正。最近一次修正是在2004年。1986年頒布的《土地管理法》建立了土地使用權的流轉制度。2004年憲法的修改，一是將征收和征用區(qū)分，二是明確國家征收或是征用必須予以補償。2004年《土地管理法》同樣根據(jù)憲法做出調(diào)整：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或是征用并給予補償。”
《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”
征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。
被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。
依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
現(xiàn)時國家對集體用地征收補償標準爭議較大，社會各方均不同程度建議修改土地管理法等法律文件，但《土地管理法》第四十七條所規(guī)定的集體用地征收補償標準是目前級別最高的指導性法律文件。
二、集體土地征收評估發(fā)展趨勢分析
自1987年深圳市政府以定向議標的方式出讓了中國第一塊土地使用權，開始了中國土地使用權有償出讓的歷史。中國人民大學的一項調(diào)查顯示，1999年以來，農(nóng)民得到征地補償平均金額為每畝18739元，而征地賣地平均價格每畝778000元，是征收價格的40多倍。就補償而言，調(diào)查顯示，有64.7%的失地農(nóng)民獲得了一次性的現(xiàn)金補償，有12.8%的失地農(nóng)民獲得了分期支付的補償，有9.8%的失地農(nóng)民得到了補償?shù)某兄Z但錢還沒有到位，12.7%的失地農(nóng)民沒有得到任何補償。國土資源部內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002～2011年全國批準新增建設用地超過4300萬畝，土地出讓金收入在2011年達到31485.2億元。
我國目前的土地征收的法律主要集中于土地管理法中。由于城市化、工業(yè)化的不斷推進，征地補償價格與征地賣地價格的巨大差異，令現(xiàn)行的法律規(guī)定已經(jīng)很難適應實踐的需求。面對全國偶然暴力血拆慘案的發(fā)生，土地管理法的修改和《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺迫在眉睫。按照國務院法制辦、國土資源部的規(guī)劃，《農(nóng)村集體土地征收補償條例》將作為《土地管理法修正案》的配套實施法規(guī)出臺，兩者的起草是一并進行的。但根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，從程序上，要先通過、頒布實施修訂后的《土地管理法》，《農(nóng)村集體土地征收補償條例》才能得以頒布實施。
然而，制定該《條例》面臨重重困難，其中最核心的問題在于其上位法《土地管理法》內(nèi)容的滯后性限制。為破此癥結，在
至今為止，令人期待的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》卻未能通過全國人大常委會審議，政府強調(diào)未來審議《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》是深化經(jīng)濟體制改革的重點工作。
適應現(xiàn)行市場的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》及《農(nóng)村集體土地征收補償條例》未能正式出臺，從現(xiàn)時未正式出臺的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》草案建議來看，提高集體土地征收補償標準是總體趨勢。雖然提高集體土地征收補償標準的幅度存在爭議，但其中一些可能在未來實行的補償標準建議主要有：
1、被征收集體土地市場價值的補償不得低于類似區(qū)域內(nèi)國有工業(yè)用地市場價格；
2、征收農(nóng)民住宅的，被征地方可以自行安置，也可以選擇產(chǎn)權調(diào)換。采用自行安置的，對于其宅基地，其補償不得低于類似區(qū)域內(nèi)相近用途的國有出讓用地市場價格，地上建筑物為該類結構房屋的房屋重置價；對產(chǎn)權調(diào)換的，對于農(nóng)民所有的住宅房屋采用重置價進行補償給農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行建設完成，或者負責建好安置房并與被征收房屋的重置價進行結清余額，對其所占用的宅基地補償則按全額補償給集體經(jīng)濟組織；
3、對于非住宅房屋建筑物按市場價格進行補償；
4、非公益性征收土地的，按土地的市場價值由征收人和被征收人協(xié)商補償，并應支付殘地補償，遷移補償，鄰接地損失補償，重值房差價補償。經(jīng)過批準征收或者征用基本農(nóng)田的按法定最高補償標準執(zhí)行。征收或者征用租賃土地的按租賃協(xié)議補償未到期的利益。征收農(nóng)民宅基地的，必須保障被征收人的居住條例，落實過渡性保障住房；
5、被征收集體土地市場價值的補償不得低于類似區(qū)域內(nèi)國有工業(yè)用地市場價格；
6、征收農(nóng)民住宅的，被征地方可以自行安置，也可以選擇產(chǎn)權調(diào)換。采用自行安置的，對于其宅基地，其補償不得低于類似區(qū)域內(nèi)相近用途的國有出讓用地市場價格，地上建筑物為該類結構房屋的房屋重置價；對產(chǎn)權調(diào)換的，對于農(nóng)民所有的住宅房屋采用重置價進行補償給農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行建設完成，或者負責建好安置房并與被征收房屋的重置價進行結清余額，對其所占用的宅基地補償則按全額補償給集體經(jīng)濟組織；
7、對于非住宅房屋建筑物按市場價格進行補償；
8、非公益性征收土地的，按土地的市場價值由征收人和被征收人協(xié)商補償，并應支付殘地補償，遷移補償，鄰接地損失補償，重值房差價補償。經(jīng)過批準征收或者征用基本農(nóng)田的按法定最高補償標準執(zhí)行。征收或者征用租賃土地的按租賃協(xié)議補償未到期的利益。征收農(nóng)民宅基地的，必須保障被征收人的居住條例，落實過渡性保障住房。
三、集體土地征收現(xiàn)行主要爭議
總體而言提高集體土地征收補償標準是總體趨勢，從群眾對未來可能通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》及《農(nóng)村集體土地征收補償條例》來看，征地補償標準普遍提高數(shù)倍是合理值，社會各方主要依據(jù)國有出讓用地與國家征收集體用地的差額來判斷征地補償標準的合理程度。
在現(xiàn)時的集體用地征收過程中，被征收土地者亦普遍存在類似期望值，因此不斷造成集體土地征收的糾紛。作為估價工作人員，自然在法律未完善的情況下及在合理征收價值判斷方面存在較大評估工作難度。筆者認為，現(xiàn)時集體土地征收，存在兩極分化的情況，例如偏遠地區(qū)或近郊地區(qū)的集體用地征收主要依據(jù)農(nóng)作物預期收益、當?shù)馗＠綄陌仓醚a助費來補償，補償標準普遍較低；另一方面，城市中心或近中心的集體用地征收主要依據(jù)周邊國有用地房地產(chǎn)的價格、用地收益作參考標準調(diào)整修正后補償，補償標準普遍較高。事實上，集體所有制建立的初衷是以全國較大范圍內(nèi)平均農(nóng)業(yè)收益作為集體組織用地的分配標準，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設，集體用地的用地收益已產(chǎn)生巨大的差別化，這種用地收益的巨大差別化同時體現(xiàn)在土地征收價值的巨大差異上。
個人認為，土地級差地租是客觀事實，并且集體土地征收亦非絕對造成集體土地征收前后的用地價值巨大差異，例如農(nóng)用地被征收為工業(yè)用地或國有公益用地，被征收后的用地價值與征收前相差較少。因此在征收價值評估上應對集體用地作分類，部分種類適宜參考農(nóng)作物預期收益、當?shù)馗＠綄陌仓醚a助費；部分種類適宜參考周邊國有用地房地產(chǎn)的價格、用地收益作參考標準調(diào)整修正；部分種類適宜以國有用地與集體農(nóng)用地之間的增值部分，根據(jù)地塊特質(zhì)劃分不同級別的國家對增值的占有權利額度、集體經(jīng)濟組織對增值的占有權利額度，此時集體土地的征收價值為農(nóng)用地價格加安置補償及集體經(jīng)濟組織對土地增值的占有權利額度。
因為評估標準的分化，以土地管理相關部門及評估協(xié)會制定的指引性標準為前提，否則各評估公司判斷的差異會導致評估價格的差異從而引起爭議。因應以上思路，個人對集體土地征收的主要種類作了一些概括并針對每一類型的集體土地征作技術思路分析。
四、集體土地征收主要種類概括
1、農(nóng)用地。農(nóng)用地是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。土地利用分類中的一級分類。包括耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地（包括畜禽飼養(yǎng)地、設施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、可調(diào)整養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地、田坎、曬谷場等）。
2、宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地的所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
根據(jù)《物權法》第152條規(guī)定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的取得，行使和轉讓，適用土地管理法及國家有關規(guī)定。
3、集體建設用地（本文中集體建設用地不包括宅基地，宅基地因居住性質(zhì)單獨分析）。集體建設用地又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地或農(nóng)村集體土地建設用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地。主要包括：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。
集體建設用地所有權歸集體所有，農(nóng)民享有使用權，使用期限無規(guī)定。
《中華人民共和國土地管理法》相關規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請。村公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請?！?/span>
五、集體土地征收評估適用方法及技術路線探討
1、對于農(nóng)用地，普遍適用“農(nóng)用地征用區(qū)片價”作估價測算。
依據(jù)國土資源部頒布的《農(nóng)用地估價規(guī)程》，“農(nóng)用地征用區(qū)片價”是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，依據(jù)不同用途，分別評估確定的某一估價期日的農(nóng)用地價格和社會保障價格平均水平之和。“社會保障價格”是指農(nóng)民失去土地后，為獲得基本生活保障、接受教育、再就業(yè)培訓等應得到的補償。農(nóng)用地資源價格即農(nóng)用地的土地質(zhì)量價格、農(nóng)用地的級別基準地價。
農(nóng)用地征用區(qū)片價測算范圍重點在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，但各地也可以根據(jù)征地需要和實際情況擴展到城市郊區(qū)或更大范圍。
農(nóng)用地征用區(qū)片價評估的技術路線為：在農(nóng)用地級別的基礎上，考慮人均耕地數(shù)量、土地區(qū)位、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，對農(nóng)用地級別進行修正和調(diào)整，劃分區(qū)片（區(qū)片的劃分不打破行政村界線），測算征用區(qū)片地價。農(nóng)用地征用區(qū)片價的測算方法為疊加法，在農(nóng)用地基準地價（無限年期）評估的基礎上疊加農(nóng)用地社會保障價格，以評估每個農(nóng)用地征用區(qū)片地價，然后以征地案例比較測算法進行比較檢驗，最終確定評估范圍內(nèi)的農(nóng)用地征用區(qū)片價。
國土資源部提出一種新的指導性技術路線：“有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行，實行征地補償。制訂區(qū)片綜合地價應考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。”此技術路線在一定程度上考慮了土地的市場因素。有條件的地區(qū)可適用區(qū)片綜合地價修正測算集體用地征收補償價格。
2、對于宅基地的征收補償，現(xiàn)時部分地區(qū)對包含合法產(chǎn)權地上建筑的宅基地的征收補償采用回遷房安置的方式進行補償及另行補償?shù)厣细街?。因應宅基地的自住用途以及居住用房應受適度保護的原則，此外考慮被征地方重置達到合適居住狀態(tài)的房地產(chǎn)適宜類型為國有用地住宅房地產(chǎn)，個人認為評估需參考同類型、同檔次的國有用地居住性質(zhì)房地產(chǎn)以市場比較法作修正測算價格后再扣除地上建筑物價格后的土地使用權價格作為集體用地征收補償價格。
3、對于集體建設用地（不包含宅基地），《中華人民共和國土地管理法》注明“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請?！庇纱丝梢?，集體建設用地建設符合國土管理部門、規(guī)劃管理部門等相關部門要求，依法進行建設的用地。
現(xiàn)實中，例如集體建設用地所建設的工廠，其工廠的經(jīng)營主體在使用該集體建設用地與使用國有土地上所產(chǎn)生經(jīng)營收益是相等的，此外若工廠的經(jīng)營主體租賃集體建設用地所建設的廠房與國有用地所建設的廠房租金是大致相等的，由此可見，該類型集體用地土地收益與國有用地土地收益差別較小，側面說明集體用地轉換為國有用地的土地增值中集體經(jīng)濟組織適宜占有較大的額度。在符合法律程序與經(jīng)營收益與國有用地接近的前提下，個人認為，集體建設用地的評估應設定為國有用地進行，然后扣除當?shù)卣梢?guī)定集體用地轉換為同類型國有建設用地達到流轉狀態(tài)所需要交納的稅費等，并扣除集體用地轉換為國有用地集體經(jīng)濟組織適宜占有的增值部分，然后作為集體建設用地的補償價值。
六、總述
總體而言，集體土地征收價值的評估應根據(jù)被征收用地的現(xiàn)用途、現(xiàn)狀收益狀況、對集體土地被征收方的生活保障程度、征收后用途的轉換類型作綜合考慮分類估價測算，并且土地評估行業(yè)協(xié)會適宜出臺相應的評估指引，以引導估價人員對相同評估用地形成評估技術思路共識，最終協(xié)助增加土地征收雙方對被征地的補償價值共識，減少集體用地征收雙方的沖突，既能保障以及一定程度上提升被征收方的生活水平，亦能保障國家穩(wěn)定地進行社會建設以及促進社會繁榮。
參考文獻
【1】劉緩德：《集體土地征用制度研究》，中國政法大學碩士論文 2010
【2】田小菊：《土地征收補償范圍及標準探討》，《土地經(jīng)濟與管理》2010年第三期
【3】田文淀：《土地征收原則淺論》，《藍州學府》2007年第8期
