(肇慶 崔金鑫 楊洋)
摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加速，特別是十八大后，李克強總理提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，集體土地征收評估的重要性越來越大。集體土地不同于國有土地，現(xiàn)有的政策法規(guī)對后者已作了明確的規(guī)定，相應(yīng)的理論、方法也較成熟，而與集體土地相關(guān)的法律法規(guī)配套還不完善，評估方法也處于摸索階段，本文主要從集體土地征收評估的政策基礎(chǔ)及評估方法兩方面去分析探討，以期為廣大土地估價評估者提供幫助參考。
關(guān)鍵詞：集體土地 土地征收 評估 評估方法
一、集體土地的范圍、集體土地征收的定義及流程
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
集體土地征收是指國家為公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。
土地征收方案依照法定程序批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣級人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告
指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯?。從具體操作程序進(jìn)行劃分的話，土地征收工作程序分為征地報批前工作程序、征地報批材料組卷和征地批準(zhǔn)后組織實施程序三個階段。第一階段主要工作有發(fā)布《征地前告知書》或者《擬征地公告》、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民簽字確認(rèn)，告知被征地集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民有申請聽證權(quán)利，向他們送達(dá)聽證告知書；第三階段工作主要有組織實施的縣級以上人民政府發(fā)布征收土地公告、縣級以上人民政府土地行政主管部門發(fā)布征地補償安置方案公告，告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民有申請聽證的權(quán)利等。
二、集體土地征收評估的政策基礎(chǔ)
縱觀當(dāng)前我國的土地所有制，分為兩類，一是城市土地，歸國家所有；二是農(nóng)村土地，歸農(nóng)民集體所有。國家所有的土地，享有完全的占有、使用、收益和處分權(quán)；而集體所有的土地，其土地使用權(quán)享有占有、使用、收益和受限制的處分權(quán)。具體表現(xiàn)為，國有土地使用權(quán)可自由公開交易，但集體土地卻只能限于耕種或村莊內(nèi)公共建設(shè)，不能抵押和買賣。因此，在業(yè)內(nèi)，大部分的評估業(yè)務(wù)基本都是以國有土地評估業(yè)務(wù)為主，涉及到集體土地評估的較少，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，集體土地評估的業(yè)務(wù)也隨之增長，集體土地評估的政策也受到越來越多的關(guān)注。
按照我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，《土地管理法》及《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》均對土地征收進(jìn)行了細(xì)節(jié)性和可操作性的規(guī)定，構(gòu)建起了我國土地征收制度，在這些法律條文中，明確規(guī)定了土地征收的標(biāo)準(zhǔn)及程序，如《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”、《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！?、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定“……土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有……”，這些法律法規(guī)規(guī)定了集體土地征收補償需補償土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費等，而這些也正是集體土地征收評估的重要法律依據(jù)。
對集體土地有著重要意義的政策文件則是黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》文件，該決定指出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。要求，今后征地制度改革的重要方向是明確界定“公共利益”，縮小強制性征地的范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項目，將允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保證農(nóng)民合法權(quán)益。同時《決定》對完善征地補償機制提出了新要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償”。被征地農(nóng)民的社會保障費用，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)納入征地補償安置費用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q，社會保障費用不落實的不得批準(zhǔn)征地。對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。《決定》提出“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，就是要保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用和收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)戶宅基地被征用時，對失去宅基地的農(nóng)民應(yīng)給予合理補償?！稕Q定》明確提出，“對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！?/span>
因此，該決定的出臺，是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的重大政策導(dǎo)向，是推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，有利于形成反映市場供求關(guān)系的土地價格，建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系，促進(jìn)土地在競爭性使用中實現(xiàn)更合理的配置，同時也是集體土地征收評估的重要政策基礎(chǔ)。
此外，對集體土地征收評估起著重要指引的則是二○
而目前對集體土地征收評估帶來最大利好消息的則是二0一二年，國土資源部開始負(fù)責(zé)起草的《集體土地征收補償條例》，雖然該條例目前還沒有出臺，但這無疑是集體土地征收評估的重要政策基礎(chǔ)，該條例一出臺，勢必為集體土地征收評估樹立一個新的行業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn)，也將是集體土地評估史上一座重要的里程碑，將為廣大的農(nóng)村集體土地帶來更多的收益，大大減少城鄉(xiāng)土地收入間的巨大差異。
三、集體土地征收評估方法的探討
（一）集體土地評估方法的選擇
市場比較法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法這四種基本方法常用于對國有土地上房地產(chǎn)的評估?！斗康禺a(chǎn)估價規(guī)范》第
第一，按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村宅基地所有歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)民只擁有其使用權(quán)，故不存在法律意義上的交易市場，房屋的交易也僅僅限制于農(nóng)村組織內(nèi)部成員之間，沒有一個統(tǒng)一明晰的市場價格。因此農(nóng)村房屋在評估時不能使用市場比較法，但是在現(xiàn)實情況中，小產(chǎn)權(quán)房交易及宅基地置換等都涉及農(nóng)村房地產(chǎn)市場，因此在直接評估中應(yīng)該涉及到市場法的范疇。
第二，農(nóng)村房屋評估從理論上說可以采用收益還原法，在運用收益還原法時，需收集集體土地類似企業(yè)的收入和運營費用等資料，用以計算客觀收益。但是現(xiàn)實中農(nóng)村房屋有收益但又很少出現(xiàn)交易情況下，由于同一供需圈內(nèi)類似房地產(chǎn)不多，資料少而難以直接采用，因此無法利用收益法進(jìn)行農(nóng)村房屋的估價。
第三，假設(shè)開發(fā)法一般適用于具有開發(fā)和再開發(fā)潛力并即將開發(fā)或再開發(fā)的房地產(chǎn)，是以規(guī)劃中的開發(fā)條件為假設(shè)前提的，是估價最高最佳使用原則的最生動體現(xiàn)。因而，假設(shè)開發(fā)法對于沒有明確再開發(fā)計劃的集體房地產(chǎn)的抵押評估是不合適的。
第四，成本法是對現(xiàn)有的房屋按照正常市場標(biāo)準(zhǔn)下的重新建造房屋所需成本的測算，然后考慮資金的利息并計取一定的開發(fā)（或建設(shè)）利潤，得出完全重置成本價，然后根據(jù)實際情況和法律規(guī)范確定房屋成新率，二者相乘后得出房屋的評估價值的方法。在目前我國的農(nóng)村體制下，對農(nóng)村房屋的評估大多使用重置成本法。
通過上述論證，市場比較法、收益法、假設(shè)開發(fā)法都不適用于目前的農(nóng)村房屋評估，但這并不是說對農(nóng)村房地產(chǎn)的估價只有成本法一種，無法應(yīng)用市場比較法或收益法進(jìn)行估價。筆者認(rèn)為如能巧妙地運用市場比較法，或收益法進(jìn)行估價，其估價結(jié)果更接近于正常交易價格。
成本法在農(nóng)村房屋評估中仍有許多不足，最大的問題即是按重置價格結(jié)合成新率定安置補償價值偏低。再次，用成本法求得的結(jié)果，在綜合決定估價結(jié)果時要考慮成本與效用的差距，做適當(dāng)調(diào)整。這是因為決定房地產(chǎn)交易價格高低的不單單是房地產(chǎn)成本的高低，而主要取決于房地產(chǎn)的效用，即這宗房地產(chǎn)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況下應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的經(jīng)濟價值。換言之，即房地產(chǎn)成本的投入與房地產(chǎn)交易價格并非總是成正比的。應(yīng)當(dāng)說，在一定范圍內(nèi)房地產(chǎn)成本的投入與成交價格基本上是成正比的，但如果超出了一定的范圍，即使投入的成本再大，也不會對成交價格起多大影響。例如房屋裝修部分的成本投入，由于人們的審美觀點、生活習(xí)慣等存在著千差萬別，裝修部分即使投入較大成本，并不一定能符合買方的心意，買方也不會因此而愿出高價購買。買方出的價格是這宗房地產(chǎn)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況下應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的經(jīng)濟價格，如果超出這個價格過多，就不會購買。因此用成本法估算房地產(chǎn)的價格，在綜合決定估價結(jié)果時要考慮經(jīng)濟效用對房地產(chǎn)價格的影響。
（二）集體土地征收評估改善的技術(shù)思路
以國有出讓土地上同類地段房屋的市場價格為基準(zhǔn)，扣除土地出讓金，再減掉由集體土地轉(zhuǎn)為國有土地在征用過程中應(yīng)繳納的稅費，其具體的稅費項目構(gòu)成應(yīng)根據(jù)實際情況及相應(yīng)政策規(guī)定來確定，最終計算出征收集體土地房屋的貨幣補償價值。由于已經(jīng)扣除了土地出讓金、征地稅費，基本可以認(rèn)同為國有土地，所以集體土地房屋交易限制對房屋價值的影響不再考慮。
即：集體土地房屋貨幣征收價=同類地段國有出讓土地房屋市場價-土地出讓金-征地稅費
根據(jù)上述的技術(shù)思路，明確幾點標(biāo)準(zhǔn)和要求：
(1)國有土地上同類地段房屋的市場價為公開市場價值，不考慮租賃、抵押和查封等因素的影響。
(2)土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)：原國家土地管理局發(fā)布的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（國家土地管理局令[1992]第1號）第二十六規(guī)定， “土地使用權(quán)出讓金，區(qū)別土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等不同方式，按標(biāo)定地價的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價的40%”，根據(jù)當(dāng)?shù)卣嫉幕鶞?zhǔn)地價，按被征收房屋所處土地級別的基準(zhǔn)地價的一定比例進(jìn)行計算。
(3)設(shè)定統(tǒng)一的容積率，避免兩棟同結(jié)構(gòu)、年代相同的、層數(shù)不同的房屋，在扣除土地出讓金時因容積率不一致，導(dǎo)致評估價格相差很大，而且一般宅基地允許的建房層數(shù)大多為一層，二層、三層的比較少。
(4)征用過程中的稅費：按照國家相關(guān)法律規(guī)定，據(jù)實扣除征用宅基地所發(fā)生的稅費，如果有相應(yīng)政策規(guī)定按其規(guī)定。宅基地作為建設(shè)農(nóng)用地，在征用中一般只有土地補償費，安置補償費補償項目目進(jìn)行扣減，再加上地方規(guī)定的征地稅費等。
（5）注冊房地產(chǎn)估價師應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估對象和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進(jìn)行評估。
被征收房屋的類似房地產(chǎn)有交易的，應(yīng)當(dāng)選用市場法評估；被征收房屋或者其類似房地產(chǎn)有經(jīng)濟收益的，應(yīng)當(dāng)選用收益法評估；被征收房屋是在建工程的，應(yīng)當(dāng)選用假設(shè)開發(fā)法評估。
可以同時選用兩種以上評估方法評估的，應(yīng)當(dāng)選用兩種以上評估方法評估，并對各種評估方法的測算結(jié)果進(jìn)行校核和比較分析后，合理確定評估結(jié)果。
被征收房屋價值評估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素。
被征收房屋室內(nèi)裝飾裝修價值，機器設(shè)備、物資等搬遷費用，以及停產(chǎn)停業(yè)損失等補償，由征收當(dāng)事人協(xié)商確定；協(xié)商不成的，可以委托房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)通過評估確定。
因此，對農(nóng)村集體土地所有制下的房地產(chǎn)估價進(jìn)行研究，制定合理客觀的估價體系，有著很強的必要性。
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